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Encontro marcado até o fim da década: Pressão nas despesas e a implosão das instituições fiscais
Matheus Ribeiro (matheus.ribeiro@brcg.com.br)
Livio Ribeiro (livio.ribeiro@brcg.com.br)
18/07/2024
Bottom line: A pressão sobre a execução orçamentária aumentou, com a supressão de mecanismos de contenção do crescimento das despesas após 2022. Cumprir o Novo Arcabouço Fiscal não será suficiente. Sem ajustes nas despesas, há enorme risco de implosão das instituições fiscais e colapso na provisão de serviços públicos essenciais até o fim da década.
Introdução
Mesmo antes da eleição de 2022, aqueles que acompanham a política fiscal brasileira com maior proximidade já sabiam que importantes mudanças em sua condução seriam necessárias. Entre 2016 e 2022, o gasto primário obrigatório cresceu consistentemente em velocidade superior à estabelecida para a correção do Teto dos Gastos, definido na EC 95/16[1], colocando crescente pressão sobre a gestão fiscal de curto prazo. Esse descasamento teve duas implicações importantes: (i) redução da despesa discricionária[2] da União, colocando em risco o bom funcionamento da máquina estatal; e (ii) multiplicação das exceções ao Teto (no que se chamou, na época, de “furos do Teto”), enfraquecendo a regra fiscal então vigente.
Como corolário, era evidente que a institucionalidade estabelecida pela EC 95/16 precisaria mudar. Havia um debate relevante, no entanto, sobre como isso ocorreria – e se representaria uma evolução ou uma involução na discussão fiscal brasileira. A dinâmica pré-eleitoral de 2022 deu boas pistas de que haveria um aumento dos dispêndios públicos, com uma saraivada de iniciativas, às vésperas das eleições, que na prática mostravam que a institucionalidade fiscal então vigente estava com os dias contados. Ao vencedor do pleito presidencial caberia arrumar a casa, e estabelecer novas regras para o futuro.
Foi exatamente o que ocorreu após a definição da eleição presidencial. O envelope de gastos foi imediatamente ampliado, e definiu-se que seu crescimento seria superior ao da inflação nos anos subsequentes. Em paralelo, ocorreram mudanças nas regras de vinculação e indexação de despesas, que vão ampliar a pressão sobre a execução orçamentária. A viabilidade da nova institucionalidade fiscal será seriamente ameaçada, antes do fim da década.
Isso é precisamente o que as estimativas apresentadas neste relatório sugerem. E, a bem da verdade, divulgações oficiais sinalizam que essa já é uma questão que assombra os técnicos do governo. Mesmo assim, o assunto segue sem a devida atenção do grande público, e, também, sem proposta efetiva de solução por parte das autoridades.
As mudanças nas despesas públicas
Definido o resultado eleitoral de 2022, foram tomadas três medidas importantes na seara fiscal. Ainda antes da posse, em amplo acordo entre os Poderes, foi aprovada a Emenda Constitucional da Transição (EC 126/22)[3], que ampliou o gasto então orçado para 2023 em 1,6p.p. do PIB. Esse montante permitiu o atendimento de demandas diversas, como a ampliação do gasto com Bolsa Família, a recomposição do orçamento de saúde, e a volta do investimento e do custeio para patamares mais razoáveis. Em segundo lugar, houve negociação e aprovação, nos primeiros meses do novo governo, do Novo Arcabouço Fiscal, que estabeleceu uma consolidação plurianual do resultado primário, chegando a um superávit de 1,0% do PIB em 2026[4], em paralelo à obrigação de crescimento real do gasto público por, pelo menos, 0,6% ao ano. Por fim, do lado das receitas, o final de 2023 trouxe a aprovação da Reforma Tributária, cuja regulamentação ainda não está concluída e cujos efeitos, sobre o ambiente fiscal, só serão realmente percebidos na próxima década.
O debate público deu grande peso às propostas de melhora do resultado primário e à reforma na tributação, mas não prestou a devida atenção à dinâmica dos dispêndios. A mesma guinada institucional que sugeriu um alívio da posição fiscal trouxe, para o médio prazo, a revogação de diversos mecanismos de contenção de despesas estabelecidos em governos anteriores, com efeitos relevantes sobre o desempenho fiscal já no curto prazo.
A tabela 1 fornece um exemplo disso, estimando a contribuição, ao Orçamento de 2023, de duas medidas que foram revogadas pelo atual governo. No salário-mínimo, a limitação do reajuste anual ao INPC[5] que ocorrera a partir de 2020 foi substituída pela volta de uma regra de valorização acima da inflação[6], tal como nas antigas administrações petistas. Já nos gastos com Saúde e Educação, o crescimento das despesas, que seguia a inflação anual e estava sendo sujeito ao Teto dos Gastos desde 2016, voltou a estar vinculado ao desempenho de métricas específicas de receitas[7], podendo crescer (bem) acima da variação de preços na economia.
Tabela 1: Impacto de medidas de contenção de despesas no Orçamento de 2023, revogadas pela atual administração (R$ bi e % PIB)
Fonte: BRCG, a partir de informações do RREO da União, Lei 14.663/23, LDO de 2023 e IBGE
Essas medidas permitiram que o gasto orçado para 2023 fosse[8] R$ 31bi (0,3%PIB) menor do que ocorreria sob a institucionalidade atual, na qual o salário-mínimo sobe acima da inflação e os pisos de saúde e educação estão vinculados a métricas de receita. As magnitudes são relevantes, evidenciando a importância desses mecanismos para a contenção dos dispêndios públicos no passado recente.
Mais ainda, o fim destes mecanismos aumentou sensivelmente o nível de engessamento orçamentário de 2023 em diante, especialmente no caso das despesas com Saúde e Educação. Se considerarmos outras medidas implementadas após as eleições de 2022, como o aumento da execução mínima de emendas parlamentares[9] e a imposição de um mínimo anual de investimentos[10], teremos não somente mais gastos, como também mais rigidez – isso é, menos margem de manobra – no Orçamento Geral da União.
Implicações para o cenário prospectivo
A médio prazo, as mudanças implementadas nas despesas (na indexação e na vinculação) terão duas grandes implicações sobre a execução fiscal brasileira. Em primeiro lugar, há um processo contínuo e relevante de redução da liberdade de alocação orçamentária – ou seja, o espaço para gastos discricionários se reduzirá a cada ano. Mesmo que o arcabouço permita um aumento real de despesas (entre 0,6%a.a e 2,5%a.a), as despesas obrigatórias crescerão em ritmo superior, comprimindo a parcela não-obrigatória.
Simulações produzidas pela BRCG sugerem que essa compressão será bastante relevante, como se pode observar no gráfico 1. A linha de despesas discricionárias considera a projeção oficial até 2028, como disponível no Informativo Conjunto do PLDO 2025 (Congresso Nacional). Para 2029 e 2030, não há dados na PLDO, e foram feitas adaptações nas estimações de longo prazo mais recentes do governo, que constam no Relatório de Projeções Fiscais 2023.2 (RPF, da STN) [11]. Em comparação ao cenário oficial, traçamos três diferentes “benchmarks”, corrigidos pelo IPCA anual até o final do horizonte relevante[12]: (i) o “nível confortável” é a execução de despesas discricionárias de 2023, após a recomposição de investimentos públicos e gastos com custeio permitida pela EC da Transição; (ii) o “nível alarmante” é a execução de despesas discricionárias de 2020, ano em que houve, em termos reais, o menor gasto com discricionárias da história recente[13]; e (iii) o “nível crítico”, calibrado em R$ 70bi (a preços de 2017), como o mínimo necessário para a provisão de serviços básicos à população de acordo com estudo da Instituição Fiscal Independente (IFI)[14].
Gráfico 1: Simulação para as despesas discricionárias (% PIB, 2024-2030)
Fonte: BRCG, a partir de informações do PLDO 2025, IFI e RPF (STN)
De acordo com as simulações, o cenário prospectivo para as despesas discricionárias, tal como sinalizado no PLDO 2025, é preocupante. Até o final da década, caminharemos a passos largos para uma execução cada vez mais próxima do nível crítico, passando a um patamar abaixo do “confortável” em somente um par de anos. Sem mudanças na dinâmica dos dispêndios, a simulação sugere que a capacidade de prover alguns serviços públicos básicos, pagos dentro das despesas discricionárias, pode ser prejudicada – ainda que não inviabilizada até o final da década.
Observar os desafios para as despesas discricionárias agregadas é importante, mas não dá a real dimensão das dificuldades. É importante ter mente, também, a segunda implicação derivada das mudanças nas despesas: mesmo dentro da parcela discricionárias dos gastos, ocorreu um aumento da rigidez, devido a obrigações como a execução mínima de emendas parlamentares e investimentos[15], além de gasto a maior com o cumprimento dos pisos de saúde e educação. Causa estranheza, mas, de fato, criou-se um conceito de despesa discricionária que é rígida no Brasil, comprimindo ainda mais o espaço efetivamente livre para a execução orçamentária – o que, de outra forma, é dizer que o espaço no qual o Estado pode manobrar, em matéria fiscal, é ainda menor do que uma primeira leitura sugere.
Assim, é necessário ressignificar as análises feitas anteriormente, adaptando-as à parcela efetivamente livre do Orçamento da União. O resultado de tal exercício pode ser observado no gráfico 2. Há duas estimativas para esse subconjunto das despesas discricionárias[16], em % do PIB. A linha cheia (“BRCG”) contém projeções próprias que levam em conta os cenários oficiais para a despesa discricionária, projeções plurianuais para a arrecadação e detalhamento da despesa de 2023, pelo acesso ao Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento (SIOP)[17]. A linha tracejada (“fontes oficiais combinadas”) procura adequar as projeções oficiais de duas fontes distintas, combinando as informações contidas na PLDO 2025 e no Relatório de Projeções Fiscais (RPF 2023.2), da Secretaria do Tesouro Nacional (STN)[18]. Por fim, em termos dos benchmarks, o nível “confortável” segue a lógica do exercício anterior, mantendo os valores reais, até o fim do horizonte simulado, dos gastos discricionários observados no Orçamento de 2023 (pós-EC da Transição)[19]. Neste exercício, os níveis “alarmante” e “crítico” foram supostos[20] como sendo, respectivamente, 50% e 25% dos valores utilizados no benchmark “confortável”.
Gráfico 2: Simulação para as despesas discricionárias efetivamente livres (% PIB, 2024-2030)
Fonte: BRCG, a partir de informações do PLDO 2025, IFI e STN
A simulação indica que os recursos discricionários livres decairão rapidamente, estando, já em 2027, abaixo do benchmark alarmante – ou seja, serão inferiores a 50% dos valores (reais) observados em 2023. Pior ainda, a estimativa da BRCG aponta que as despesas discricionárias efetivamente livres estarão em situação crítica até o fim da década, sendo inferiores a 25% do valor real gasto em 2023. A simulação combinando estimativas oficiais é ainda mais perversa, indicando, no fim da década, o total esgotamento do espaço para essas despesas no Orçamento.
Os resultados mostram, de maneira categórica, que o regime fiscal atual se mostra insustentável até o final da década, afetando de maneira relevante os dispêndios discricionários do governo e, a depender do subconjunto de gastos avaliados, levando à exaustão do espaço de execução orçamentária. Sem modificar a lógica das despesas estatais, o arcabouço fiscal não para de pé, gerando pressão sobre o funcionamento básico da máquina pública, que será ainda pior do que a observada sob o regime fiscal do Teto dos Gastos.
Note-se, por fim, que há um detalhe que torna esta afirmativa ainda mais delicada. Sob o Novo Arcabouço Fiscal, a despesa aumenta em termos reais (entre 0,6%a.a e 2,5% a.a.), ao passo em que, no Teto dos Gastos, ela era mantida estável a preços constantes. O esgotamento do espaço para a atuação estatal ocorrerá com gastos crescentes. A atual institucionalidade fiscal produzirá, ao longo do tempo, uma impossibilidade gerencial: um Estado crescente, cada vez mais engessado e sem capacidade de definir a melhor alocação para os seus recursos.
Análise de sensibilidade
As simulações apresentadas na seção anterior deixam evidentes os limites impostos pela atual institucionalidade fiscal à atuação do Estado nos próximos anos. Resta, no entanto, deixar mais clara a importância das mudanças implementadas nos últimos dois anos para se chegar a essa avaliação prospectiva tão delicada.
A tabela 2 apresenta os efeitos estimados, ao longo de todo o horizonte simulado, das mudanças (i) nas regras de vinculação dos gastos de Saúde e Educação; (ii) no aumento na imposição de dispêndios mínimos com emendas parlamentares; e (iii) nas regras de correção dos benefícios previdenciários e assistenciais[21]. Na coluna “Impacto sobre a Discricionária Total”, contabiliza-se apenas as medidas que aumentam a despesa obrigatória e comprimem o volume de gastos discricionários. Na coluna “Impacto sobre a Discricionária Livre”, soma-se esse impacto ao efeito da elevação da rigidez dentro da despesa discricionária, pois tanto o aumento das despesas obrigatórias quanto a maior rigidez dentro das discricionárias reduzem o espaço para a execução de despesas discricionárias livres.
Tabela 2: Efeitos de medidas pós-2022 sobre as despesas discricionárias (% PIB)
Fonte: Elaboração da BRCG, a partir de estimativas próprias e de informações do PLDO 2025, BEPS e Resultado do Tesouro Nacional (STN)
Frente ao cenário contrafactual em que as regras pré-2022 teriam sido mantidas, as mudanças ocorridas nos últimos anos retirarão 1,1p.p. do PIB de espaço para execução das despesas discricionárias até o final da década. Já para as despesas discricionárias efetivamente livres, a compressão de espaço fiscal será ainda maior, chegando a 1,3p.p. até o final do horizonte projetado. São impactos significativos sobre o Erário, atrapalhando enormemente a conciliação entre o Novo Arcabouço Fiscal e a manutenção de um espaço orçamentário mínimo para o custeio e os investimentos públicos.
Note-se, também, que as principais mudanças têm impactos distintos ao longo do tempo. No curto prazo, a vinculação das despesas com Saúde e Educação terá a contribuição mais relevante. Quanto mais para o fim da década, no entanto, é a mudança na regra de reajuste do salário-mínimo que será a maior responsável pela deglutição do espaço de execução fiscal, especialmente devido aos seus impactos sobre os gastos previdenciários. Não é por acaso que as discussões sobre a desindexação da previdência e dos benefícios sociais do salário-mínimo estão voltando à baila[22]; de uma forma ou de outra, esses temas precisarão ser tratados mais cedo do que o senso comum sugere.
Conclusão
As aprovações do Novo Arcabouço Fiscal e da Reforma Tributária trouxeram um novo marco institucional a balizar o debate fiscal brasileiro no médio prazo. Foram amplamente apontados os desafios à implementação, ainda que se tenha reconhecido que as mudanças tiveram o mérito de reorganizar a discussão fiscal brasileira, combalida por anos de exceções às regras fiscais prévias e a “excepcionalidades”, como a pandemia e o ciclo eleitoral de 2022.
No entanto, a reorganização das instituições fiscais também trouxe mudanças nos dispêndios, e estas não ganharam a atenção devida. Muito foco se deu aos efeitos de curto prazo da EC 126/22 (Emenda da Transição) e à imposição de crescimento real das despesas no Novo Arcabouço Fiscal, mas pouco se discutiu sobre ajustes ocorridos “nas entranhas”: foram derrubados diversos mecanismos de contenção do crescimento de gastos obrigatórios (como Previdência, Saúde e Educação), e foram criadas imposições de dispêndios em emendas parlamentares e investimentos. O espaço para a execução realmente livre (ou seja, um dispêndio não carimbado) dentro do Orçamento da União ficou sensivelmente menor.
Criou-se, dessa forma, uma situação sui generis: um Estado que cresce (se medido como tamanho das despesas), mas que tem cada vez menos liberdade para gastar onde julgar adequado e eficiente. Por definição, tal combinação de vetores gera desafios relevantes à gestão pública, colocando sob risco a provisão de alguns serviços à população. Resta saber em quanto tempo essa impossibilidade gerencial se tornará uma questão.
As simulações e análises feitas neste relatório indicam que os limites aparecerão muito mais rápido do que o senso comum sugere, colocando a execução das despesas discricionárias do Orçamento sob risco até o fim da década. Se analisarmos as despesas discricionárias efetivamente livres, ou seja, aquelas não regidas por qualquer tipo de indexação, vinculação ou imposição, há cenários – inclusive oficiais – que apontam para a total exaustão do espaço de manobra em aproximadamente 5 anos.
É importante frisar que não se está, necessariamente, a criticar as mudanças feitas em vinculações e indexações. Esse não é o objetivo desse relatório. Entretanto, é necessário deixar claro que essas mudanças têm implicações relevantes e pouco discutidas, provocando um agravamento da dinâmica dos gastos públicos no médio prazo, sem que o governo tenha apresentado possíveis formas de compensar esses efeitos.
Aumentar as receitas ajudará a cumprir as metas de evolução do resultado primário impostas pelo Novo Arcabouço Fiscal. Contudo, sem uma rediscussão das despesas, chegar-se-á a um ponto no qual não haverá espaço gerencial para a execução do Orçamento. Sem mudanças nas despesas, com impactos a médio prazo, o Novo Arcabouço Fiscal não ficará de pé, e não será balizador institucional válido para a gestão do Estado brasileiro.
DISCLAIMER
Este relatório foi produzido pela BRCG utilizando dados públicos compilados até 18 de julho de 2024 e possui caráter meramente informativo. O relatório é destinado a clientes e investidores institucionais, não podendo a BRCG e/ou os seus analistas serem responsabilizados por quaisquer perdas, diretas ou indiretas, derivadas de sua utilização. Este relatório não pode ser reproduzido, distribuído ou publicado por qualquer pessoa ou instituição, para quaisquer fins, sem a estrita autorização da BRCG.
[1] A Emenda Constitucional 95/16 impôs um teto à despesa primária, com algumas exceções. Esse teto era corrigido em cada exercício pelo IPCA. Entre 2016 e 2022, mesmo com efeitos da Reforma da Previdência e das restrições a aumento de gasto com pessoal durante a pandemia, a despesa primária obrigatória não extraordinária teve crescimento nominal de 6,5% a.a.. No mesmo período, o IPCA médio foi de 5,2% a.a..
[2] Despesa não obrigatória, notadamente custeio e investimento.
[3] Aprovada em 21 de dezembro de 2022.
[4] Essa meta que constava na apresentação do Arcabouço Fiscal foi alterada no PLDO 2025.
[5] A partir da MP 916, de 31 de dezembro de 2019.
[6] MP 1172/23, que estabeleceu um reajuste anual do salário-mínimo pela soma de INPC e crescimento real do PIB há dois anos.
[7] LC 200/23 (Novo Arcabouço Fiscal). Os gastos com Saúde passaram a acompanhar o crescimento da Receita Corrente Líquida, e os gastos com Educação passaram a acompanhar o crescimento da Receita Líquida de Impostos.
[8] Inclui o gasto denominado obrigatório e o gasto discricionário em atendimento ao piso de despesas com saúde e educação.
[9] O gasto que o governo é obrigado a fazer com emendas individuais foi alterado pela EC 126/22: de 1,2% da Receita Corrente Líquida (RCL) do ano atual para 2,0% da RCL do ano anterior.
[10] Piso de investimento público de 0,6%PIB, da EC 126/22.
[11] No cenário de referência – que cumpre as metas fiscais estabelecidas na LDO de 2024-, o RPF indica que a despesa discricionária em 2030 seria de 0,89% do PIB. Para tal prazo, mais longo, não há influência do cumprimento da meta de primário no ano no volume de despesas discricionárias. Além disso, a receita em 2028 é muito similar à projeção da PLDO 2025 (18,7%PIB no RPF vs 18,8%PIB no PLDO 2025), o que não sinaliza, no médio prazo, impactos muito discrepantes da arrecadação sobre a trajetória das despesas. Por isso, na ausência de projeções da PLDO 2025 para além de 2028, optou-se por manter a projeção do RPF para 2030 e fazer interpolação em 2029, de forma a continuar trabalhando tão próximo dos cenários oficiais quanto possível.
[12] O cenário de inflação (IPCA) considerado é o ocorrido até 2023 e o projetado pelo governo na PLDO 2025 e na 2ª Reavaliação do Orçamento para o período entre 2024 e 2028. Para 2029, o valor utilizado foi de 3,0%, seguindo o RPF.
[13] Segundo o Relatório Trimestral do Governo Geral (STN), o investimento líquido em 2020 foi negativo em 0,3%PIB. Segundo o Boletim de Custeio Administrativo (Ministério da Economia, 2020), 2020 foi o ano de menor gasto com custeio da série histórica, até então. Apenas devido ao teletrabalho, houve economia de recursos de custeio acima de R$1bi (STN).
[14] Ver Relatório de Acompanhamento Fiscal (mai/19). Em 2017, houve necessidade de contingenciamento que deixaria a despesa discricionária abaixo de R$70 bi. A limitação de empenho acabou sendo abaixo da necessária, sob a justificativa de que aquele valor inviabilizaria o funcionamento da máquina pública.
[15] O gasto mínimo com investimentos não foi utilizado nas estimativas, porque poderia implicar em dupla contagem com outras discricionárias rígidas e porque o investimento é um gasto típico do esperado das discricionárias livres (custeio e investimento).
[16] Seguindo o RPF, são discricionárias “livres” as despesas classificadas discricionárias que não estão associadas ao cumprimento de regras específicas, como o gasto com emendas e o mínimo de Saúde e Educação.
[17] Da dinâmica da despesa discricionária que consta no PLDO 2025, foram removidas: (1) estimativa de despesa discricionária ex-emendas sujeita ao mínimo de Saúde e Educação, corrigidas a partir das projeções de Receita Corrente Líquida (RCL) do PLDO e, depois, pelo PIB nominal, repetindo o crescimento que consta na PLDO para 2028 (hipótese que var. % da Receita Livre de Impostos (RLI) = var. % RCL); e (2) estimativa de gasto com emendas obrigatórias, constante no PLDO 2025 para o período de 2025-2028 e mantendo a relação emendas/PIB para 2029 e 2030.
[18] Despesa discricionária do Informativo Conjunto do PLDO (2025-2028) e do RPF 2023.2 (2029-2030) menos a projeção de despesas discricionárias rígidas do RPF. As estimativas do RPF foram feitas antes da revisão de premissas e das metas fiscais do PLDO 2025. Como isso pode afetar a projeção da dinâmica da despesa rígida, principalmente no curto prazo, o cálculo serve mais como um teste de robustez para a estimativa proprietária da BRCG, sobre a qual a análise será construída.
[19] Utilizamos a estimativa de despesa discricionária “livre” oficial, de 2023, divulgada no RPF 2023.
[20] A estimativa organizada do nível de despesa discricionária “livre” é recente, impedindo que tenhamos benchmarks mais bem estruturados. Na ausência de outras referências, há informação relevante em sabermos se a despesa discricionária livre fica abaixo de 100%, de 50% ou de 25% do patamar de 2023.
[21] A estimativa do impacto sobre as vinculações foi feita a partir da correção dos mínimos de saúde e educação pelas projeções de arrecadação, seguindo a PLDO 2025 e adotando a hipótese de que a variação da Receita Corrente Líquida será igual à variação da Receita Livre de Impostos até 2028. A partir de 2029, foi suposto crescimento pelo PIB nominal. A estimativa para emendas obrigatórias considera a PLDO 2025, com manutenção do mesmo patamar, em p.p. do PIB, entre 2029 e 2030. Por fim, a estimativa dos impactos em benefícios previdenciários e assistenciais considera as regras vigentes para a correção do salário-mínimo.
[22] Alguns exemplos em: https://bit.ly/4f5XdjE e https://bit.ly/3WBJHx7 .
